一、住房制度和房地产调控政策的界定

回忆起2018年皮书发布会上，我以“划清住房制度和房地产调控政策的界限”为题的发言，今天我要重申这个观点。住宅制度是一种公共政策，它是国家为满足国民住房需求而作出的制度安排。在十九大报告第八部分“加快构建多主体供给、多渠道保障、租购并举的住房制度”一节中，“加快构建社会保障体系”一节中指出，住房制度是社会保障体系的重要组成部分，旨在实现全体人民的居住有所居。

住宅保障是解决低收入家庭住房困难群体基本居住需求的住房体系的关键环节。房产调控是国家掌握房地产产业发展方向和节奏，目的是优化资源配置，实现国民经济健康、稳定、可持续发展，是一项产业政策。房地产业的主要产品是住房，它为住房制度的实施提供了物质基础，体现了国家意志。二者关系密切，但目的、基本原则、逻辑起点、实现途径各不相同。当然，将二者混为一谈，很难达成社会共识，也难以摆脱政策制定的纠缠与实施困境。

二、汇报基本事实

我国的房地产调控政策，应该建立在准确地判断和把握长期整体发展趋势的基础上。今天的地产是昨天的积淀，也是明天的起点。20年来，中国住房体制改革的历程？“二次房改”、“新三座大山”(教育、医疗、住房)是否有根据，需要在实践中加以检验。据四项主要房地产指标，中国国家统计局2000年至2020年的20年间，房地产投资总额(当年价，下同)增长了27.3倍，平均每年增长18.2%；商品房销售面积增长近8.5倍，年均增长11.9%；商品房销售增长33.7倍，年均增长19.4%；商品房成交价格上涨3.7倍，年均增长8.0%。全国城镇房价收入比，以3口家庭人均建筑面积30平方米计，从最初的5年平均9.5降至最近5年的平均6.6。近20年来，中国房地产投资未出现同比下降，商品房销售面积和销售额各有3年同比下降，同期分别是2008年和2014年。仅一年的商品房成交均价同比下跌，也出现在2008年。在7个月内下降的指标中，有6个是在去年大幅上涨的情况下发生的，5个又在下一年大幅反弹，有一个在隔年大幅反弹。20年间，全国城镇人均住房面积每年增加1.2平方米，人均住房面积平均增长近1平方米。20年来中国房地产发展的总体态势可以概括为五个方面：

⑴价格控制而不降反升；㈡房地产泡沫膨胀而不破；㈢房地产价格高而无露宿街头；㈢房地产价格高而无露宿街头；即便是2020年初受新冠疫情的影响，1~2月份房地产投资同比下降16.3%，同比下降39.9%，销售额同比下降39.9%，销售额同比下降36.9%，但之后很快就开始反弹，恢复正常。投资额比上年增长7.0%，销售面积比上年增长2.6%，比上年增长8.7%。这一做法与理论解释、政策导向不一致，是实践上的错误，还是理论和政策上的错误？在这方面有必要进行认识上的调整。

三、中国房地产的发展前景

在面对百年来存在的世界大变局和疫情常态化的大背景下，中国经济总体向好的趋势没有改变，人们对美好生活的向往不会改变，中国的新型城市化进程将继续。房地产业作为为人们的生产生活提供场所，满足人们住房需要的产业功能和地位不会变，房地产作为城市化的先导产业，作为政府集中公共财政资源、进行社会再分配的重要平台，在近期内很难改变。房地产业规律不会改变，中国政府保证全体人民住有所居的政策坚定不移，但由于思维惯性，近期房地产调控政策方向不会发生根本变化。

中国城镇住宅的基本条件是供不应求，无人房空间匹配情况和住房质量标准的所谓住房存量过剩理论没有政策意义。如果实现城镇化，中国的城镇建设面积还将翻一番，满足城市化过程中的住房增量需求和城镇居民改善性需求的叠加效应，中国城镇住房存量将翻一番也不是胡说八道。尽管中国房地产投资、市场交易规模、价格上涨水平失去了以往高歌猛进的势头，楼市在上下波动、大小周期往复循环中发展也是常态，但作为中国第一大投资领域和第一大国内消费需求，随着经济下行压力加大，中国房地产市场发展模式仍是常态。

房地产业的地区性决定了一线城市、新兴一线城市和区域中心城市的房地产具有更多的利好，远离人口和产业集聚中心的三线城市楼市和收缩型城市楼市下行是大概率事件，而三、四线城市房价的高位盘整、收缩型城市楼市下行是大概率事件。在社会主义现代化实现的时候，中国房地产才能告别增量需求和更新改善需求的双拉动时代，进入更新和升级需求单一拉动的时代。预计全国商品房销售面积将在每年20亿平方米左右的水平上趋于稳定。

四、经济适用房建设建议

而作为住房制度改革的配套措施，政府率先出台了廉租房政策，以满足低收入住房困难群体的基本居住需求，但没有大动作。后置经济适用房、双限房、共有产权房等政策，实质是以土地价格和税费优惠，支持中低收入者有其屋。这样用财政增减或减保房屋产权与部分产权，其利弊得失尚无概括。目前出台的保障性租赁住房政策是保障住房多渠道、租购并举的住房制度的应有之义。以下是我的看法，供决策者参考。

第一，严格政策界限，防止混水摸鱼。住宅保障性质决定了其服务对象是中低收入及新市民中的住房困难群体，其建设必须以财政兜底、国资占有为主体、非赢利为主，社会公平必须处于优先地位。房屋的租赁性决定了其非卖性，尤其是房屋产权的非安全性。经济适用房建设由于其较高的政策含金量，会招来许多搭便车现象。因此既要欢迎非赢利性的社会资金进入，实现多渠道保障，又要抵制赢利性社会资本进入。又不同于一般的公共租赁住房，拆迁安置房、人才房以及未来可能建设的行政官邸，则严格区分。大多数情况下，农村集体经营性建设用地同样不适合建造经济适用的房屋租赁。

其次，经济适用房应具有高居住功能。由于入住人群较高，保障性租赁住房建设选址应位于交通便利、公共服务设施较为完善、离就业中心不宜过远的位置，且住房建筑质量合格，室内配置要齐全，具有较高的居住功能。但是套均面积不宜过大，建筑标准不宜过高，以增强居民收入提高后的退租意愿。并建立合理的退出机制，提高周转率。

第三，租金水平要合理。经济适用房的租金一般应低于同地段的市场租金水平，以满足住房维修更新需求，不再继续增加财政负担。

第四，保障性租赁住房建设总量要适度。既是经济适用房，又要满足城市低收入住房困难家庭和新市民的基本住房需求。过多的建筑面积、过多的财政负担不利于整体社会保障与公共服务体系的建设，也会降低中国城镇住房的整体质量；政府直接持有的过度住房资产容易滋生腐败，降低资源配置效率。

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